Høringssvar: NOU 2024:14 Med lov skal data deles

Høring - NOU 2024:14 Med lov skal data deles

Arkivverket viser til Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets høringsbrev mottatt 19.09.2024, angående NOU 2024:14 Med lov skal data deles. Vi takker for muligheten til å gi våre innspill til utvalgets vurderinger og forslag.

Våre hovedsynspunkter

1. Samspill mellom lover: Datadelingsloven bør fungere i godt samspill med fremtidig arkivlovgivning for å sikre at viktig samfunnsinformasjon blir tilgjengeliggjort, fremme forskning og nyskaping og ivareta arkiv som en ressurs for viderebruk.

2. Økt datadeling: Det er viktig å se ulike lovbestemmelser og andre krav, tjenester og standarder i sammenheng for å unngå unødig arbeidsbelastning for virksomheter og sikre effektiv datadeling. Digitalarkivet er en fellesløsning for bevaring og tilgjengeliggjøring av historiske data. Digitalarkivet kan også fungere som portal for deling av andre data, og metadata.

3. Interoperabilitet og gjenbruk av metadata: Høsting og gjenbruk av metadata mellom ulike kataloger og samordning og mapping av standarder er viktig for å sikre effektiv og sømløs datadeling.

Innledende kommentarer

Datadelingsloven er foreslått som en egen og mer omfattende lov for deling av data, med mål om å fremme åpenhet, gjenbruk og samordning på tvers av sektorer. Et modernisert og samordnet lovverk, som også følger opp EUs reguleringsarbeid, er nødvendig for å håndtere juridiske utfordringer knyttet til datadeling.

Samspillet mellom datadelingsloven og arkivloven er viktig for å sikre effektiv dataforvaltning fra arkivpliktig data blir skapt og muliggjøre tilgjengeliggjøring av viktig samfunnsinformasjon. Samtidig må det også tas hensyn til økonomiske, tekniske og praktiske problemstillinger som også påvirker muligheten for effektiv datadeling.

Arkivverkets tror god koordinering av regelverksutvikling, tydelig veiledning og gjenbruk på tvers av lovverk, samt utnyttelse av arkivregelverkets metadata modeller og dataplattformen Digitalarkivet, kan bidra til å gjøre belastningen ved å dele data mindre og skape insentiver for bedre datadeling.

1. Datadelingslovens formål og forholdet til arkivloven

Utvalget påpeker at datadelingsloven bør fungere i godt samspill med fremtidig arkivlovgivning og anmoder departementet om å sikre best mulig samspill i lovgivningen (NOU 2024:14 punkt 17.3). Dette er Arkivverket enig i og anmoder departementene om et godt samarbeid, slik at vi kan sikre at det legges til rette for at viktig samfunnsinformasjon blir tilgjengeliggjort.

Utvalget har foreslått en formålsbestemmelse som langt på vei samsvarer med formålet i arkivloven. Etter åpne data-direktivet skal direktivet fremme bruk av åpne data og stimulere til nyskaping innenfor produkter og tjenester. Utvalget mener det også bør fremkomme at formålsbestemmelsen også skal ha som formål å fremme forskning (NOU 2024:14 punkt 9.2.2 s. 102).

Arkivlovens formål fremgår av arkivloven § 1 og er vidt utformet. Et sentralt  hensyn bak arkivbevaring etter arkivloven er å sikre etterprøving og kontroll, og med det sikre Norge som rettsstat og demokrati samt bevare tilliten i samfunnet. Selv om arkiv kan miste sin dokumentasjonsverdi, kan de fortsatt ha stor informasjonsverdi og blir bevart for ettertiden for viderebruk, som f.eks forskning eller som en del av utvidede tjenester (se høring til ny arkivlov 5.10.2021 punkt 2.4.2 Aktuelle formål for en ny arkivlov - s. 28).

Arkivloven er under revisjon og Kulturdepartementet jobber med ny lov og  forskrift. Den nye arkivloven skal sikre effektivitet og et regelverk som er tilpasset ny teknologi (høring til ny arkivlov 5.10.2021 punkt 2.1 Kvifor ny arkivlov?). Lovgivningen oppstiller blant annet regler om oversikt over arkiver, metadata og systemoversikter.

For å fremme økt datadeling bør lovbestemmelser og andre krav ses i  sammenheng, slik at unødig arbeidsbelastning for berørte virksomheter unngås. Vi tror tett dialog om datadelings- og arkivbestemmelser er avgjørende for å unngå dobbeltarbeid og sikre gode løsninger.

Dette inkluderer koordinering av metadatakrav og datasettbeskrivelser for å bidra til at flere av samfunnets behov blir dekket med samme beskrivelser, og «kun-en-gang» for metadata for den enkelte virksomhet.

2. Deling av data

For å dele data og forenkle viderebruk, må virksomheter ha gode standardiserte beskrivelser av egne datasett, tilgang til delingsplattformer og løsninger for langtidsbevaring av gjenbruksdata. Dette krever ressurser, kompetanse og koordinering som mange virksomheter vil finne utfordrende alene.

Økt finansiering og insentiver er nødvendig for å sikre tilgjengeliggjøring av data. En helhetlig tilnærming til dataforvaltning, dokumentasjonsforvaltning og informasjonsforvaltning kan redusere belastningen på virksomhetene. I tillegg kan det bidra til fordeler for virksomheten selv gjennom økt kvalitet på datasett, enklere bruk av kunstig intelligens, eller muligheter til å ta datadrevne beslutninger.

Digitalarkivet

Digitalarkivet er en nasjonal fellesløsning for digitale arkiver og historiske data for både offentlig og privat sektor. Arkivverket videreutvikler Digitalarkivet i samarbeid med relevante aktører. Viktige siktemål er å forebygge tap av digital dokumentasjon, håndtere nye typer digitale arkiver på en mer fleksibel måte, og legge til rette for integrering med nasjonale felleskomponenter.

Digitalarkivet skal bidra til økt tilgang til og deling av historiske data, styrke muligheten for å koble sammen informasjon som kan fremme produksjon av nykunnskap, samt tilrettelegge for bruk av ny teknologi i analyser av store datamengder. Digitalarkivet skal også gjøre det mulig med aktiv  tilgjengeliggjøring (Høring til ny arkivlov 5.10.2021 s. 110, 130).

Digitalarkivet vil også inneholde en katalog med oversikt over historiske data som forvaltes i denne løsningen. Plattformen fungerer som en løsning for bevaring og deling av datasett.

For å møte behovene til virksomheter som mangler egne systemer for deling av data, kan tidlig deponering til Digitalarkivet være en egnet løsning. I tillegg til å være en løsning for deling på tvers av ulike domener, er også Digitalarkivet etablert for å sikre deling over tid - også etter at virksomheten som skapte datasettet selv ikke har behov for å forvalte en delbar versjon. Dette kan bidra til at virksomheter som ønsker å benytte de delte datasettene kan ha tillit til at både grensesnitt og datasett er varig over tid.

Dette forutsetter imidlertid at nødvendig funksjonalitet videreutvikles. Vi tror likevel det kan være samfunnsøkonomisk hensiktsmessig å investere i begrenset videreutvikling av en fellesløsning fremfor å etablere nye plattformer med stor overlapp i funksjonalitet og formål.

Data.norge.no som nasjonalt tilgangspunkt

Arkivverket støtter anbefalingen om å videreutvikle data.norge.no som nasjonalt tilgangspunkt for åpne og beskyttede offentlige data.

Vi ser imidlertid at det er nødvendig med ytterligere innsats og konkrete tiltak for å oppnå økt datadeling. En forutsetning for datadeling er at offentlige og private virksomheter legger ned betydelig innsats i å beskrive egne datasett som har verdi for viderebruk.

Ved å samordne og legge til rette for å gjenbruke hele eller deler av beskrivelser for datadeling og arkiv, kan man redusere merarbeidet for datasett som både skal deles for viderebruk og som skal forvaltes som arkiv.

Det vil være hensiktsmessig at utviklingen av den nasjonale datakatalog som foreslås i § 6 skjer i samspill med andre katalogverktøy og informasjonsinfrastrukturer.

Gode beskrivelser av datasett, begreper, APIer og tjenester vil ikke bare være viktige for etterlevelse av datadelingsloven, men også av arkivloven, personvernforordningen, sikkerhetsloven m.v.

3. Interoperabilitet og gjenbruk av metadata mellom kataloger

Utvalget anbefaler å pålegge offentlige virksomheter å publisere en oversikt over åpne data, inkludert tilhørende metadata, i den nasjonale datakatalogen på data.norge.no. Dette er nedfelt i forslaget til § 6. Krav til oversikt over og publisering av data og metadata.

Det er positivt at det skal stilles krav til at det utarbeides helhetlige oversikter som gir ulike brukergrupper i stand til å finne data de trenger. Dette bør ses i sammenheng med de regler som gjelder for arkivpliktige virksomheters krav til arkivplan, hvilket utvalget er inne på i punkt 11.9.1.

Data som reguleres av datadelingsloven, vil ofte kunne være data som skal forvaltes som arkiv. Derfor vil det være overlapp mellom datasett som skal registreres i den nasjonale datakatalogen og datasett som skal behandles som arkiv etter arkivloven. Datasett som skal behandles som arkiv, skal være beskrevet i arkivplanen til virksomheten som eier dataene. I tilfeller der samme datasett skal beskrives fleresteder, vil det være hensiktsmessig å kunne gjenbruke beskrivelse fra den ene katalogen til den andre.

Digitalarkivet vil også inneholde en katalog med oversikt over historiske data som forvaltes i denne løsningen. Det bør avklares om føringene i § 6 vil medføre krav om at data som tilgjengeliggjøres via datakataloger, slik som Digitalarkivet og andre arkivkataloger, også skal registreres i den nasjonale datakatalogen, i data.norge.no, eller om man kan legge opp til automatisk høsting mellom ulike kataloger for å hindre dobbeltregistrering.

Arkivverket jobber med oppdaterte metadatamodeller som ivaretar både arkivfaglige krav, mapping til relevante standarder for datasettbeskrivelser og gjenbruk av metadata. Koordinering av krav og modeller for arkiv og datadeling vil lette arbeidet for virksomhetene og støtte prinsipper som FAIR for forskningsdata.

Gjenbruk av metadatamodeller, høsting av metadata og interoperabilitet mellom ulike kataloger, tilrettelegging for bruk av fellesløsninger, samt koordinering og finansiering er nødvendig for effektiv gjenbruk, viderebruk og at data sikres.

Standarder

Standarden DCAT-AP-NO gir gjennom obligatoriske felt en god oversikt over datasett, men for formål som forskning, arkivering eller viderebruk kreves mer detaljerte beskrivelser.

Dette kan med fordel kobles sammen med felles metadatamodeller som den Arkivverket utvikler, og som kan mappes med modeller for f.eks forskning eller andre bruksområder. I dette perspektivet har DCAT-AP-NO noen begrensninger i forhold til forvaltning av informasjon om datasett over tid, og den mangler støtte for koblinger mellom datasett som bør sees i en sammenheng. Dette kan eksempelvis gjelde når datasett har benyttet data fra andre datasett eller der datasett kontekstuelt er koblet sammen.

Arkivverkets arbeid med metadatamodeller utvikles for å enklere å kunne mappe ulike modeller som virksomhetene har opp mot krav og behov knyttet til arkiv og viderebruk. En gjenbruk av virksomhetenes egne beskrivelser vil også bidra til økt kvalitet på metadata og bedre kobling mot virksomhetens egne beskrivelser. En kobling mellom DCAT-AP-NO, Arkivverkets metadatamodell og andre relevante metadatamodeller, vil gi mer helhetlige datasettbeskrivelser og samtidig forenkle deling for forskning og sikre arkivfaglige hensyn.

Arkivverkets standard for arkiv brukes i dag av fellesløsninger hos Digitaliseringsdirektoratet for å fremme offentlighet og datadeling. Videre diskuteres hvordan et slikt samarbeid for fremtidige metadatamodeller kan videreføres for å gjenbruke metadata og modeller for formål for offentlighet, datadeling og arkiv.

Det vil kunne oppstå krav om at samme datasett både skal offentliggjøres etter offentlighetsloven, arkiveres etter arkivloven og deles etter datadelingsloven. Slike samarbeid bør styrkes og utvides for å sikre åpenhet og effektiv datadeling mellom systemer og aktører, for eksempel gjennom integrasjon mellom Digitalarkivet og eInnsyn.

Andre merknader

Krav til bevaring av åpne data

Arkivverket er enig i at det ikke er behov for egne regler i datadelingsloven for bevaring av åpne data (NOU 2024:14 kap. 11.9.2). Dette er allerede  regulert gjennom arkivloven. Det er samtidig slik at ikke alle åpne data som gjøres tilgjengelige for offentligheten faller inn under arkivlovens krav om arkivpliktig dokumentasjon. Dokumentasjon som faller inn under arkivplikten må lagres og vedlikeholdes til de kan slettes i henhold til forskrift eller etter vedtak fra Arkivverket og skal bevares om de har bevaringsverdi.

Data som deles for viderebruk og samtidig er arkivpliktige, må få en bevaringstid som vurderes i henhold til arkivlovens bestemmelser.

Det må derfor vurderes om deling og viderebruk endrer arkivplikten, særlig når datasett blir en del av sentrale tjenester som kan kreve dokumentasjon.

Datadelingsloven § 14 om nasjonalt prioriteringsråd

I forslag til datadelingsloven § 14 foreslås opprettelsen av et nasjonalt prioriteringsråd for deling og viderebruk av data. Arkivverket støtter forslaget og ser rådets rolle som viktig for å prioritere hvilke data som gjøres tilgjengelige, vurdere risiko ved sammenstilling av data, og sikre en koordinert innsats.

Pr. i dag finnes allerede flere ulike råd, fora og forum som har delvis overlappende formål. Arkivverket anbefaler å samordne rådets mandat med eksisterende råd og fora for å sikre en helhetlig og koordinert prioritering. Et bredt sammensatt råd fra både offentlig og privat sektor er positivt.

Vi anser Arkivverket som en naturlig deltaker i rådet. Arkivverkets rolle vil være å bidra til helhetlig prioritering av data, sikre sammenheng mellom relevante lover, støtte god dokumentasjons- og dataforvaltning, samt gjenbruk av metadata og fellesløsninger.

Om Arkivverket

Arkivverket er Norges øverste arkivmyndighet. Vårt samfunnsoppdrag er å bidra til effektiv dokumentasjonsforvaltning, samt å sikre, bevare og gjøre tilgjengelig et bredt og allsidig utvalg av samfunnets arkiver.

Med hilsen Arkivverket

Kristin Jacobsen
avdelingsdirektør